Από τον συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 3 παρ. 6 και 9 του ν. 998/1979 συνάγεται ότι η ως άνω προσφυγή, η οποία ασκείται εντός ορισμένης προθεσμίας και συνεπάγεται την, κατόπιν εισηγήσεως προϊσταμένων οργανικών μονάδων της Γενικής Διευθύνσεως Δασών, επανεξέταση της υπόθεσης κατ’ ουσίαν από συλλογικό όργανο το οποίο συγκροτείται από πρόσωπα που κατά τεκμήριο διαθέτουν ειδικές επιστημονικές γνώσεις επί των δασικών ζητημάτων, έχει χαρακτήρα ενδικοφανούς προσφυγής, η προηγούμενη άσκηση της οποίας αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως κατά της απόφασης της Επιτροπής Δασολογίου με την οποία αποδίδεται ειδικότερος χαρακτηρισμός στις περιλαμβανόμενες στον αναρτημένο δασικό χάρτη περιοχές δασικού χαρακτήρα. Στην προκειμένη περίπτωση δεν προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, ούτε υποστηρίζεται, άλλωστε, από τους αιτούντες ότι ασκήθηκε κατά των προσβαλλόμενων αποφάσεων της Επιτροπής Δασολογίου της Π.Ε. Κοζάνης η ανωτέρω ένδικοφανής προσφυγή. Στο σώμα δε των δύο ως άνω πράξεων αναφέρεται ότι προβλέπεται προσφυγή ενώπιον του Τεχνικού Συμβουλίου Δασών από όποιον έχει έννομο συμφέρον εντός προθεσμίας σαράντα πέντε ημερών, η οποία αρχίζει για μεν τον ενδιαφερόμενο από την επίδοση της απόφασης, για τον Συντονιστή της Αποκεντρωμένης Διοίκησης από την κοινοποίησή της και για τους τρίτους από την ανάρτησή της στον δικτυακό τόπο του προγράμματος ΔΙΑΥΓΕΙΑ. Με τα δεδομένα αυτά, η υπό κρίση αίτηση ασκείται απαραδέκτως κατά των εν λόγω πράξεων, λαμβάνοντας υπόψη ότι η Διοίκηση γνωστοποίησε στους ενδιαφερομένους, όπως είχε υποχρέωση, με τις υποκείμενες στην προσφυγή, και ήδη προσβαλλόμενες, αποφάσεις της ότι κατά των αποφάσεων αυτών προβλέπεται από τον νόμο η άσκηση της εν λόγω προσφυγής, η τιθέμενη προς άσκησή της προθεσμία και το όργανο ενώπιον του οποίου ασκείται η προσφυγή.

Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), η ευχέρεια αυτή που διαθέτουν τα κράτη μέλη να αποφασίζουν, ως προς τα έργα του Παραρτήματος II της οδηγίας 2011/92/ΕΕ, για το αν θα υποβληθούν σε διαδικασία εκτίμησης των επιπτώσεών τους, δεν περιλαμβάνει και την εκ προοιμίου εξαίρεση ορισμένων κατηγοριών εξ αυτών ή την απαλλαγή ενός ειδικού σχεδίου είτε δυνάμει εθνικής νομοθετικής διάταξης είτε βάσει ατομικής εξέτασής του, εκτός αν το σύνολο των εν λόγω κατηγοριών σχεδίων ή το ειδικό σχέδιο μπορούν να θεωρηθούν, βάσει συνολικής εκτιμήσεως, ότι δεν είναι ικανά να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Περαιτέρω, ναι μεν το άρθρο 4 παρ. 2 της οδηγίας παρέχει στα κράτη μέλη περιθώριο εκτιμήσεως για να προσδιορίσουν ορισμένα είδη σχεδίων που πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση ή για να καθορίσουν κριτήρια και/ή κατώτατα όρια που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, αυτό το περιθώριο εκτιμήσεως όμως περιορίζεται από την υποχρέωση, η οποία προβλέπεται από το άρθρο 2, παρ. 1, της οδηγίας, να υποβάλλονται σε μελέτη επιπτώσεων τα σχέδια που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, ιδίως λόγω της φύσεως, του μεγέθους ή της θέσεώς τους. Ως εκ τούτου, η υποχρέωση διενέργειας εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων δύναται να προκύπτει απευθείας από τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1 και 4 παρ. 2 και 3, καθώς και από το παράρτημα II της οδηγίας 2011/92, όταν το σχέδιο (έργο), εν όψει της φύσεως και των χαρακτηριστικών του, εμπίπτει καταρχήν σε μία από τις κατηγορίες που προβλέπει το εν λόγω παράρτημα και ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, ανεξαρτήτως αν μνημονεύεται ρητώς στην οικεία κατηγορία.

Η κατάταξη έργων και δραστηριοτήτων στην κατηγορία Β, λόγω του ότι, κατά την εκτίμηση του κανονιστικού νομοθέτη, προκαλούν τοπικές και μη σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, συνεπάγεται ότι α) τα οικεία έργα αδειοδοτούνται κατόπιν υπαγωγής σε Πρότυπες Περιβαλλοντικές Δεσμεύσεις (ΠΠΔ), δηλαδή χωρίς τη σύνταξη και αξιολόγηση μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, η οποία απαιτείται για τα έργα της Α’ κατηγορίας [και δη με το περιεχόμενο που προδιαγράφουν η οδηγία 2011/92/ΕΕ ως ισχύει και ο ν. 4014/2011], και β) δεν προβλέπεται προηγούμενη διαβούλευση με το ενδιαφερόμενο κοινό, εν αντιθέσει προς τα έργα της Α’ κατηγορίας (Α1 και Α2), στο πλαίσιο της αδειοδότησης των οποίων γίνεται διαβούλευση, εκφράζονται παρατηρήσεις επί της μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων ή και αντιρρήσεις του κοινού για την πραγματοποίηση του έργου και διαφωτίζεται η περιβαλλοντική αρχή, προτού λάβει την τελική απόφαση χορήγησης της άδειας, εφ’ όλων των πτυχών του έργου.

Το στάδιο της περιβαλλοντικής εκτίμησης των επιπτώσεων του έργου δεν εξαντλείται στη διαπίστωση της τήρησης των κανόνων του άρθρου 17 του Ειδικού Πλαισίου για τις ΑΠΕ (ούτε, βεβαίως, της προμνησθείσας 40158/25.8.2010 υπουργικής απόφασης), με τους οποίους τίθενται οι ελάχιστες απαιτούμενες προϋποθέσεις για την ανάπτυξη φωτοβολταϊκών σταθμών στον χώρο και η παράβαση των οποίων οδηγεί κατ’ αρχήν στον αποκλεισμό του έργου, αλλά περιλαμβάνει και τη διενέργεια πλήρους ελέγχου επιπτώσεων στο περιβάλλον. Ο ανωτέρω έλεγχος περιλαμβάνει και τις επιπτώσεις από την σωρευτική («συνεργιστική») δράση του έργου με άλλα ομοειδή έργα στην ίδια περιοχή, δηλαδή στοιχεία που δεν καλύπτονται από το Ειδικό Πλαίσιο για τις ΑΠΕ. Τούτων έπεται ότι ο έλεγχος συμβατότητας με τις διατάξεις του Ειδικού Πλαισίου δεν υποκαθιστά τον έλεγχο επιπτώσεων στο περιβάλλον, αλλά πραγματοποιείται συμπληρωματικά προς αυτόν. Όσον αφορά τα έργα Α΄ κατηγορίας η μελέτη των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του μελετωμένου έργου, βάσει της οποίας συντελείται η περιβαλλοντική του αδειοδότηση, πρέπει να είναι πλήρης και συνολική, να περιλαμβάνει τις πάσης φύσεως συνέπειες του έργου στο περιβάλλον, φυσικό, πολιτιστικό και ανθρωπογενές, και να λαμβάνει υπόψη τα χαρακτηριστικά των επηρεαζομένων εκτάσεων και πέραν του χώρου εκτέλεσης και λειτουργίας του, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο και υπαγορεύεται από τη σημασία και την εμβέλεια του μελετωμένου έργου ή δραστηριότητας. Η μελέτη αυτή πρέπει να λαμβάνει υπόψη με κάθε δυνατή ακρίβεια το πραγματικό υπόβαθρο αναφοράς του έργου, στο οποίο περιλαμβάνονται άλλα έργα που έχουν ήδη εκτελεστεί ή, εφόσον συντρέχει περίπτωση, αδειοδοτηθεί περιβαλλοντικούς, δηλαδή «παρόμοια ή άλλα έργα ή δραστηριότητες. Παρόμοια πρόβλεψη υφίσταται και ειδικώς ως προς τα έργα ηλεκτροπαραγωγής από ανανεώσιμες πηγές στο οποίο προβλέπεται ως περιεχόμενο της καταρτιζομένης γι’ αυτά ΜΠΕ «το μέγεθος των άμεσων και έμμεσων επιπτώσεων που αναμένονται από την κατασκευή και λειτουργία του έργου ή της δραστηριότητας», καθώς και οι «συνεργιστικές επιπτώσεις από άλλα υφιστάμενα, υπό εξέλιξη ή προγραμματισμένα έργα ή δραστηριότητες. Η υποχρέωση αυτή απορρέει και από το δίκαιο της Ένωσης το απαιτεί την εκτίμηση και αξιολόγηση των άμεσων και έμμεσων σωρευτικών και συνεργιστικών επιπτώσεων του έργου στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον, εφόσον το έργο, εν όψει της φύσεως και των χαρακτηριστικών του, εμπίπτει καταρχήν σε μία από τις κατηγορίες που προβλέπει το παράρτημα II της οδηγίας και ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, ανεξαρτήτως αν μνημονεύεται ρητώς στην οικεία κατηγορία.

Τα έργα ηλεκτροπαραγωγής από φωτοβολταϊκούς σταθμούς, στο σύνολό τους, δεν έχουν στην Ελλάδα, κατά την επιλογή του εθνικού νομοθέτη, την αντιμετώπιση της έννοιας των «έργων ενεργειακής βιομηχανίας» του ενωσιακού δικαίου. Περαιτέρω, ο εθνικός νομοθέτης, κάνοντας χρήση του περιθωρίου εκτιμήσεως που διέθετε κατά την μεταφορά της οδηγίας 2011/92/ΕΕ στο εσωτερικό δίκαιο, υπήγαγε στην κατηγορία Α2 της ΔΙΠΑ/οικ.3764/2016 υπουργικής απόφασης, όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, μόνον τους φωτοβολταϊκούς σταθμούς με εγκατεστημένη ισχύ μεγαλύτερη των 10MW, και στην κατηγορία Β, τους φωτοβολταϊκούς σταθμούς με ισχύ μεγαλύτερη από 1MW και μικρότερη ή ίση με 10MW ή και μικρότερη ή ίση του 1 MW, όταν το έργο εγκαθίσταται σε γήπεδο που βρίσκεται σε περιοχή του δικτύου Natura 2000 ή σε παράκτια θέση που απέχει λιγότερο από 100 μ. από την οριογραμμή του αιγιαλού εκτός βραχονησίδων. Σε περίπτωση που συγκεκριμένο έργο ή δραστηριότητα δεν περιλαμβάνεται ρητώς σε ορισμένη κατηγορία της οδηγίας ή στις κατηγορίες των εθνικών διατάξεων, δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο το συγκεκριμένο έργο λόγω των συνεπειών του στο περιβάλλον, και ιδίως λόγω των συνεργιστικών του επιπτώσεων με άλλα ομοειδή έργα, να πρέπει να υποβληθεί σε περιβαλλοντική αδειοδότηση, ακολουθώντας την κατάταξη του πλησιέστερου συναφούς έργου ή δραστηριότητας σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 1 παρ. ό ν. 4014/2011, στην οποία, μάλιστα, ρητώς παραπέμπει και η εφαρμοστέα στις αποφάσεις έγκρισης επέμβασης δασική νομοθεσία. Τέτοια είναι η περίπτωση της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από πλησιόχωρους, μεμονωμένους, φωτοβολταϊκούς σταθμούς οι οποίοι, αθροιστικά, καταλαμβάνουν μεγάλη έκταση, προκαλώντας, λόγω της εγγύτητας και του μεγέθους τους, σημαντικές επιπτώσεις στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον, και έχουν συνολική ισχύ που υπερβαίνει τα όρια που θέτει ο εθνικός νομοθέτη. Άλλως, εφόσον δηλαδή κατόπιν προκαταρκτικού ελέγχου (“screening”) διαπιστωθεί ότι οι επιπτώσεις του συγκεκριμένου έργου ή της δραστηριότητας στο περιβάλλον, αθροιζόμενες ή συνδυαζόμενες με αυτές άλλων ομοειδών έργων, είναι μικρές ή ασήμαντες (π.χ. διότι οι εγκαταστάσεις δεν θεωρούνται όμορες ή πλησιόχωρες κ.α.), είτε απαλλάσσεται από την υπαγωγή στη διαδικασία περιβαλλοντικ΄ςη αδειοδότησης είτε επιβάλλεται άλλος τρόπος αντιμετωπίσεώς τους.

Με το άρθρο 126 παρ. 1 του ν. 4685/2020 (Α’ 92/07.05.2020) τροποποιήθηκε η παρ. 13 του άρθρου 8 του ν. 3468/2006, όπως είχε αντικατασταθεί με το άρθρο 3 παρ. 2 του ν. 3851/2010, και ορίσθηκε, μεταξύ άλλων, ότι εξαιρούνται από την υποχρέωση περιβαλλοντικής αδειοδότησης οι σταθμοί ηλεκτροπαραγωγής από φωτοβολταϊκά συστήματα έως και 1 MW (πλην της περίπτωσης εγκατάστασής τους σε ειδικώς μνημονευόμενες στον νόμο προστατευόμενες περιοχές). Επίσης, με την παρ. 3’του άρθρου 126 του ν. 4685/2020 καταργήθηκε το τελευταίο εδάφιο (περ. β’) της παρ. 13 του άρθρου 8 του ν. 3468/2006, με το οποίο οριζόταν ότι, κατ’ εξαίρεση, υπόκεινται σε διαδικασία Ε.Π.Ο. σταθμοί παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από Α.Π.Ε., εφόσον «γειτνιάζουν, σε απόσταση μικρότερη των εκατόν πενήντα (150) μέτρων, με σταθμό Α.Π.Ε. της ίδιας τεχνολογίας που είναι εγκατεστημένος σε άλλο γήπεδο και έχει εκδοθεί γι’ αυτόν άδεια παραγωγής ή απόφαση Ε.Π.Ο. ή προσφορά σύνδεσης, η δε συνολική ισχύς των σταθμών υπερβαίνει τα [καθοριζόμενα στον νόμο] όρια». Ωστόσο οι νομοθετικές αυτές ρυθμίσεις δεν μπορούν να παράσχουν έρεισμα στην εξαίρεση των οικείων έργων από κάθε περιβαλλοντική αδειοδότηση, ιδίως εφόσον προκαλούνται συνεργιστικές επιπτώσεις στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον λόγω της εγγύτητάς τους με άλλα ομοειδή έργα. Και τούτο, προεχόντως, διότι, υπό τις εν λόγω περιστάσεις, η συλλήβδην εξαίρεση των έργων αυτών είναι αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης το οποίο απαιτεί, κατά τα προεκτεθέντα, έστω κατόπιν προκαταρκτικού ελέγχου (“screening”), την εκτίμηση και αξιολόγηση των σημαντικών, άμεσων και έμμεσων σωρευτικών και συνεργιστικών επιπτώσεων των έργων ηλεκτροπαραγωγής στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον. Σε κάθε δε περίπτωση, οι ως άνω νομοθετικές ρυθμίσεις δεν συνοδεύονται από ειδική μελέτη με επιστημονικά ή τεχνικά δεδομένα βάσει των οποίων να αποδεικνύεται ότι, αντιθέτως προς την προηγούμενη κατάταξη των οικείων έργων στη Β κατηγορία, η κατασκευή και λειτουργία τους δεν αναμένεται να προκαλέσει καμία επίπτωση στο περιβάλλον. Δεν μπορούν δε να θεωρηθούν ως ειδική μελέτη, ελλείψει επιστημονικής τεκμηρίωσης, τα αναφερόμενα στην εισηγητική έκθεση του εν λόγω νόμου, όπου αναδεικνύεται γενικώς ότι «η εγκατάσταση φωτοβολταϊκών σταθμών συνεπάγεται γενικά ήπια περιβαλλοντική επέμβαση, ειδικά στις περιπτώσεις φωτοβολταϊκών σταθμών μικρής ισχύος, ως ανωτέρω», ότι «η προτεινόμενη διάταξη είναι σκόπιμη, λόγω της τεχνολογικής εξέλιξης και της συνακόλουθης αύξησης της απόδοσης των φωτοβολταϊκών πλαισίων των εν λόγω σταθμών» και ότι «ενδεικτικά σημειώνεται ότι σήμερα στην ίδια έκταση δύναται να εγκατασταθούν φωτο βολταϊκά πλαίσια συνολικά μεγαλύτερη ισχύος, συγκριτικά με τα πλαίσια προηγουμένων τεχνολογιών.

Λαμβανομένου υπόψη ότι δεν αποδεικνύεται έλλειψη αυτοτέλειας κατά τη λήψη επιχειρηματικών αποφάσεων των φορέων των επίμαχων φωτοβολταϊκών σταθμών οι οποίοι αποτελούν, κατά τον νόμο, ανεξάρτητες οικονομικές οντότητες με εξυπακουόμενη την ευχέρεια αυτοτελούς σχεδιασμού και επιχειρηματικών επιλογών και στρατηγικής ο λόγος ακυρώσεως, κατά το μέρος με το οποίο προβάλλεται ότι στην προκειμένη περίπτωση συνέτρεχε ανεπίτρεπτη κατάτμηση ενιαίου έργου η οποία απέβλεπε στην καταστρατήγηση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος. Όμως, είναι διάφορο το ζήτημα ότι, στην προκειμένη περίπτωση επιβάλλεται στη Διοίκηση να εκτιμήσει ενιαίως τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις των ομοειδών πλησιοχώρων έργων εγκατάστασης φωτοβολταϊκών σταθμών, ανεξάρτητα από την τυχόν αυτοτέλεια του φορέα τους γεγονός το οποίο δεν έπραξε. Ειδικότερα, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, οι έξι προσβαλλόμενες αποφάσεις έγκρισης επέμβασης σε δασική έκταση (ως προς τις οποίες διατηρείται το αντικείμενο της δίκης), όπως και οι αντίστοιχες βεβαιώσεις απαλλαγής από την υποχρέωση έκδοσης Α.Ε.Π.Ο. εκδόθηκαν στο πλαίσιο μαζικής αδειοδότησης των οικείων φωτοβολταϊκών σταθμών (συνολικά 77 βεβαιώσεις απαλλαγής από την υποχρέωση έκδοσης Α.Ε.Π.Ο. και 77 αποφάσεις έγκρισης επέμβασης για την εγκατάσταση ισάριθμων φωτοβολταϊκών σταθμών) σε πλησιόχωρες δασικές εκτάσεις, σημαντικής έκτασης, κυρίως στη θέση Μάνα Νερού, με συνολική ισχύ σημαντικά μεγαλύτερη των 10 MW. Τόσο κατά την αρχική διαδικασία αδειοδότησης των 77 φωτοβολταϊκών σταθμών όσο και μετά την ανάκληση των 71 εγκρίσεων επέμβασης η αρμόδια περιβαλλοντική αρχή δεν τις υπέβαλε σε διαδικασία προκαταρκτικού ελέγχου («screening»), όσον αφορά τις συνεργιστικές – σωρευτικές τους επιπτώσεις στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον, προκειμένου να υπαχθούν σε περιβαλλοντική αδειοδότηση κατά τις κρίσιμες περί περιβαλλοντικών αδειοδοτήσεων έργων ή δραστηριοτήτων διατάξεις (ν. 4014/2011 και τις κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου αυτού υπουργικές αποφάσεις). Ούτε η δασική υπηρεσία ερεύνησε αν στην προκειμένη περίπτωση τίθεται ζήτημα εφαρμογής των διατάξεων της παραγράφου 6 του άρθρου 1 του ν. 4014/2011, όπως προβλέπεται από την προμνημονευθείσα 115973/6088/27.10.2014 υπουργική απόφαση (άρθρο 2). Ως εκ τούτου, λαμβάνοντας υπόψη ότι η Διοίκηση ουδέποτε ερεύνησε αν οι ως άνω εγκαταστάσεις φωτοβολταϊκών σταθμών, αθροιστικώς, έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, οι παραδεκτώς προσβαλλόμενες εγκρίσεις επέμβασης, καθώς και οι κριθείσες ως συμπροσβαλλόμενες βεβαιώσεις απαλλαγής από την περιβαλλοντική αδειοδότηση εκδόθηκαν μη νομίμως και πρέπει για τους λόγους αυτούς να ακυρωθούν.

Κατόπιν της αποδοχής της κρινομένης αιτήσεως ακυρώσεως, η αρμόδια περιβαλλοντική αρχή πρέπει να εξετάσει, στο πλαίσιο προκαταρκτικού ελέγχου (“screening”), αν οι επίμαχες έξι εγκαταστάσεις φωτοβολταϊκών σταθμών έχουν, τόσο μεταξύ τους, όσο και σε συνδυασμό με άλλες τυχόν υφιστάμενες ή σχεδιαζόμενες πλησιόχωρες ομοειδείς εγκαταστάσεις, τέτοιες σημαντικές συνεργιστικές επιπτώσεις στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον που επιβάλλουν, κατά την έννοια της οδηγίας 2011/92/ΕΕ, την περιβαλλοντική τους αδειοδότηση κατά την προβλεπόμενη από την οδηγία αυτή διαδικασία. Αν οι επιπτώσεις των συγκεκριμένων έργων στο περιβάλλον είναι τόσο μικρές ή ασήμαντες, τότε είτε απαλλάσσονται από την υπαγωγή στη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης είτε, κατά την κρίση της περιβαλλοντικής αρχής, μπορεί να επιβληθεί άλλος τρόπος αντιμετωπίσεως των, έστω ασθενών, επιπτώσεων.

Πρόεδρος: Π. Καρλή
Εισηγητής: Δ. Πυργάκης